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小到各類(lèi)合同、大到各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)公文
無(wú)處不需要用印
但小小的一枚印章
卻在南通引發(fā)了一場(chǎng)
事關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)保護(hù)的行政訴訟
今天
人民法院報(bào)聚焦此案
刊發(fā)整版報(bào)道
《小印章采購(gòu)案彰顯大公平》
公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制的核心，依法平等對(duì)待各類(lèi)市場(chǎng)主體，保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)均等、競(jìng)爭(zhēng)手段公平，更是加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的應(yīng)有之義。那么，行政機(jī)關(guān)能否采用政府采購(gòu)合同的方式，指定特定供應(yīng)商為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，又是否會(huì)損及市場(chǎng)其他主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)呢？
近日，南通市中級(jí)人民法院對(duì)一起政府采購(gòu)合同糾紛案作出終審判決，確認(rèn)被訴的政府采購(gòu)合同無(wú)效。
宣判后，南通市印章行業(yè)協(xié)會(huì)向南通中院贈(zèng)送了一套兩枚“印證公正”印章和一面錦旗，稱(chēng)贊判決“維護(hù)了公章刻制業(yè)從業(yè)人員的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，印證了對(duì)公正法治的不懈追求”。
01
財(cái)政出資為新開(kāi)辦企業(yè)刻制印章
2020年9月，某地行政審批局決定由財(cái)政出資，為當(dāng)?shù)氐男麻_(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，經(jīng)初步測(cè)算，年采購(gòu)印章刻制量在5000套左右。9月21日，行政審批局委托當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心在交易平臺(tái)發(fā)布了競(jìng)爭(zhēng)性談判公告，但交易中心又在9月25日8時(shí)40分以“采購(gòu)需求調(diào)整等原因”中止了項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)。當(dāng)日19時(shí)34分，交易中心重新發(fā)布了“新開(kāi)辦企業(yè)印章刻制服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性談判公告”，并在9月27日20時(shí)30分發(fā)布了“更正公告”。10月12日，行政審批局最終分別與3家中標(biāo)單位簽訂了政府采購(gòu)合同。
雙方在合同中約定，印章刻制金額為100元/套（包含光敏材質(zhì)企業(yè)名稱(chēng)章、法定代表人名章、財(cái)務(wù)專(zhuān)用章、發(fā)票專(zhuān)用章各1枚）；服務(wù)期限為2020年10月12日至2021年10月11日；因人為因素未能按合同規(guī)定完成印章刻制，或所刻印章不符合規(guī)定質(zhì)量要求的，或不服從行政審批局的管理和指導(dǎo)的，行政審批局有權(quán)暫停執(zhí)行合同或終止合同；供應(yīng)商可以在服務(wù)大廳承攬其他自費(fèi)印章刻制業(yè)務(wù)；合同期滿后，經(jīng)考核優(yōu)秀的供應(yīng)商可以續(xù)簽合同。
2021年2月1日，雙方重新簽訂了政府采購(gòu)合同，對(duì)印章的型號(hào)、規(guī)格、品牌的約定進(jìn)行了變更。
據(jù)了解，行政機(jī)關(guān)通過(guò)政府采購(gòu)為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，這種做法在各地十分普遍。之所以如此，主要是緣于對(duì)營(yíng)商環(huán)境考核中“企業(yè)開(kāi)辦耗時(shí)指標(biāo)”的應(yīng)對(duì)。為了應(yīng)對(duì)這一競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)耗時(shí)的“不可控”因素，有的地區(qū)索性將印章刻制服務(wù)“請(qǐng)進(jìn)”政務(wù)服務(wù)大廳，明確印章刻制必須現(xiàn)場(chǎng)半小時(shí)內(nèi)完成，“企業(yè)開(kāi)辦耗時(shí)指標(biāo)”也因此從耗時(shí)數(shù)月、數(shù)日的競(jìng)爭(zhēng)，演化為按小時(shí)計(jì)算的“白熱化”競(jìng)爭(zhēng)。
02
未中標(biāo)印章企業(yè)提起行政訴訟
早在招標(biāo)過(guò)程中，當(dāng)?shù)氐挠≌聠挝痪吞岢鲑|(zhì)疑，認(rèn)為項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)違法。行政審批局則答復(fù)，采購(gòu)活動(dòng)不違反法律規(guī)定。
2021年1月，某刻章服務(wù)部取得了印章刻制的《特種行業(yè)許可證》，認(rèn)為行政審批局簽訂政府采購(gòu)合同，指定由3家供應(yīng)商為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，實(shí)質(zhì)是將本地區(qū)新開(kāi)辦企業(yè)的印章刻制經(jīng)營(yíng)權(quán)全部分配給中標(biāo)單位，剝奪了未中標(biāo)供應(yīng)商的印章刻制經(jīng)營(yíng)權(quán)，導(dǎo)致未中標(biāo)供應(yīng)商的印章刻制業(yè)務(wù)量減少70%以上，并對(duì)該服務(wù)部在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展印章刻制業(yè)務(wù)造成了實(shí)質(zhì)影響，遂于2021年6月提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政審批局與3家供應(yīng)商簽訂的政府采購(gòu)合同，并立即停止3家供應(yīng)商在政務(wù)服務(wù)大廳從事印章刻制業(yè)務(wù)。
行政審批局辯稱(chēng)，被訴政府采購(gòu)合同的內(nèi)容不涉及行政法上的權(quán)利義務(wù)，并非行政協(xié)議，并且當(dāng)事人未經(jīng)質(zhì)疑、投訴程序，也不得提起行政訴訟。政府采購(gòu)合同中約定中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳提供窗口服務(wù)，是出于提升企業(yè)開(kāi)辦服務(wù)便利度的合理要求，行政審批局無(wú)權(quán)禁止中標(biāo)供應(yīng)商在大廳承攬其他刻制業(yè)務(wù)。該合同內(nèi)容并未影響到原告的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，將每套印章價(jià)格調(diào)整為固定價(jià)100元，未損害刻章企業(yè)的合法權(quán)益。請(qǐng)求對(duì)原告的起訴予以駁回。
3家供應(yīng)商則認(rèn)為，其嚴(yán)格按要求提供材料，在被訴政府采購(gòu)合同的簽訂和履行中不存在任何違法行為。
據(jù)了解，早在2018年，國(guó)家有關(guān)部門(mén)就對(duì)行政機(jī)關(guān)為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)、壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間有過(guò)明確要求。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間的意見(jiàn)》和市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于持續(xù)深化壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間的意見(jiàn)》，各地應(yīng)當(dāng)在辦理企業(yè)登記事項(xiàng)的行政服務(wù)場(chǎng)所或者共享平臺(tái)上公布印章制作單位目錄，確保實(shí)現(xiàn)用章單位在線選擇本地區(qū)所有印章刻制企業(yè)，申請(qǐng)人自主選擇印章制作單位。上述意見(jiàn)同時(shí)還明確規(guī)定，嚴(yán)禁指定印章刻制企業(yè)刻制印章，避免形成隱形壟斷。
03
終審判決確認(rèn)政府采購(gòu)合同無(wú)效
一審法院認(rèn)為，行政審批局未設(shè)置不合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，不構(gòu)成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，但政府采購(gòu)招標(biāo)和合同簽訂過(guò)程中“朝令夕改”，縮短了潛在供應(yīng)商的響應(yīng)時(shí)間，程序違法，且允許中標(biāo)供應(yīng)商占用政府資源從事其他印章刻制業(yè)務(wù)違法，不符合法律規(guī)定，遂判決撤銷(xiāo)合同雙方先后兩次簽訂的6份政府采購(gòu)合同，并責(zé)令立即停止履行合同。行政審批局和3家供應(yīng)商均不服，上訴至南通市中級(jí)人民法院。
南通中院二審認(rèn)為，被訴政府采購(gòu)合同具有明顯的公共利益指向和行政職權(quán)因素，屬于行政訴訟法和司法解釋規(guī)定的行政協(xié)議，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍；基于政府采購(gòu)合同的訂立和履行可能會(huì)影響到被上訴人刻章服務(wù)部的經(jīng)營(yíng)狀況，如果僅允許合同相對(duì)方利用政務(wù)服務(wù)大廳這一公共資源經(jīng)營(yíng)印章刻制業(yè)務(wù)，將對(duì)包括被上訴人在內(nèi)的其他印章刻制單位的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)產(chǎn)生影響，被上訴人具有本案原告主體資格；對(duì)錯(cuò)過(guò)采購(gòu)程序但因采購(gòu)合同履行導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受到影響的行業(yè)主體，在符合其他起訴條件并提供相應(yīng)的證據(jù)表明公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)確有可能受到政府采購(gòu)合同不利影響的，行政訴訟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兜底救濟(jì)功能，本案不屬于政府采購(gòu)法第五十八條規(guī)定的行政先行處理情形。因此，行政審批局認(rèn)為本案不符合起訴條件的意見(jiàn)不能成立。
對(duì)于被訴政府采購(gòu)合同是否損害行業(yè)主體公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的問(wèn)題，政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法平等對(duì)待各類(lèi)市場(chǎng)主體，有多種政府采購(gòu)方式或者服務(wù)方式可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于增進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，維護(hù)市場(chǎng)在公共服務(wù)領(lǐng)域資源配置中的決定性作用。行政審批局未嚴(yán)守職權(quán)法定的行為邊界，簽訂政府采購(gòu)合同妨礙了市場(chǎng)主體雙向選擇商品和服務(wù)的權(quán)利，限制了市場(chǎng)主體確定商品和服務(wù)價(jià)格的權(quán)益，剝奪了市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)交易的機(jī)會(huì)，損害了市場(chǎng)主體交易地位的平等，對(duì)當(dāng)?shù)赜≌驴讨菩袠I(yè)的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序帶來(lái)明顯不利的影響。被訴政府采購(gòu)合同明顯違反政府采購(gòu)法、反壟斷法、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例等法律法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)，同時(shí)也違反了國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等五部門(mén)政策文件的具體要求，不具有合法性，損害了通誠(chéng)刻章服務(wù)部以及其他潛在市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。
鑒于被訴政府采購(gòu)合同屬于重大且明顯違法的行政行為，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無(wú)效，一審法院認(rèn)定行政審批局可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式對(duì)新開(kāi)辦企業(yè)印章刻制服務(wù)進(jìn)行集中采購(gòu)，適用法律錯(cuò)誤，一審?fù)瑫r(shí)將效力已經(jīng)廢止的部分合同一并撤銷(xiāo)亦屬不當(dāng)。
據(jù)此，南通中院當(dāng)庭宣判，撤銷(xiāo)一審判決，改判確認(rèn)被訴政府采購(gòu)合同無(wú)效。
裁判解析
政府采購(gòu)合同
不得妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)
印章雖小，卻成為撬動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)保護(hù)的一個(gè)支點(diǎn)。本案是一起保護(hù)印章行業(yè)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的典型行政案例。涉訴行政機(jī)關(guān)通過(guò)簽訂政府采購(gòu)合同，指定供應(yīng)商從事當(dāng)?shù)匦麻_(kāi)辦企業(yè)的印章刻制服務(wù)，并允許進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳經(jīng)營(yíng)其他印章刻制業(yè)務(wù)，實(shí)質(zhì)構(gòu)成指定供應(yīng)商的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)，破壞了行業(yè)公平自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序，侵犯了其他供應(yīng)商的自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和機(jī)會(huì)平等權(quán)。
二審判決指出，行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)恪守職權(quán)邊界，不得損害市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。企業(yè)開(kāi)辦需要印章刻制的市場(chǎng)服務(wù)，新開(kāi)辦企業(yè)有自主選擇交易對(duì)象的權(quán)利。印章刻制單位需要通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)獲得市場(chǎng)交易的機(jī)會(huì)。無(wú)論是新開(kāi)辦企業(yè)的自主選擇，還是印章刻制單位之間的競(jìng)爭(zhēng)，均應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)因素自主調(diào)節(jié)。當(dāng)?shù)匦姓䦟徟譀Q定為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)無(wú)可厚非，但通過(guò)被訴政府采購(gòu)合同的方式，將印章刻制的交易機(jī)會(huì)完全賦予特定單位，不符合有關(guān)法律規(guī)定精神，損害了包括原告在內(nèi)的其他印章刻制主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。
公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制的核心，其保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)均等、競(jìng)爭(zhēng)手段公平。根據(jù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例的規(guī)定，國(guó)家持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，切實(shí)降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。因此，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施政府采購(gòu)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)秉持行政合法性與競(jìng)爭(zhēng)合理性雙重原則，既要考慮招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)合同訂立的程序合法性，更要關(guān)注政府采購(gòu)合同內(nèi)容以及合同履行的實(shí)體合法性。行政機(jī)關(guān)制定招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)規(guī)則、訂立政府采購(gòu)合同，違法限定或者指定特定的品牌和供應(yīng)商，以不合理的條件排斥潛在的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)，妨礙市場(chǎng)選擇、限制市場(chǎng)定價(jià)、損害市場(chǎng)主體交易地位、剝奪市場(chǎng)主體交易機(jī)會(huì)，屬于濫用行政職權(quán)排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，人民法院依法應(yīng)當(dāng)糾正。
專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)
司法保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)
清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 何海波
三家印章刻制單位訴當(dāng)?shù)匦姓䦟徟职甘且粋�(gè)“小案件”，卻是法院保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的一個(gè)新標(biāo)桿。
我國(guó)憲法確立實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已近20年。今年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》進(jìn)一步要求，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。政府在提供行政服務(wù)過(guò)程中，如何尊重和保障行業(yè)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用？目前在有些領(lǐng)域，尚缺乏明確規(guī)則。如果地方政府為提升辦事效率，把少數(shù)幾家印章刻制單位引入政務(wù)服務(wù)大廳，就是變相指定了印章刻制服務(wù)。由于印章刻制行業(yè)技術(shù)手段相近，市場(chǎng)容量有限（新開(kāi)辦企業(yè)的印章刻制又占了大頭），上述做法人為干擾了印章刻制單位之間的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)沒(méi)有進(jìn)場(chǎng)的印章刻制單位造成了嚴(yán)重?fù)p害。南通的這起案例啟示我們，政府為新開(kāi)辦企業(yè)提供延伸服務(wù)是好意，但必須注意維護(hù)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，防止好心辦錯(cuò)事。
公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制的核心，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要方面。對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保護(hù)，需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)乃至立法機(jī)關(guān)的共同努力。這起案例為公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)保護(hù)樹(shù)立起了一根法律的標(biāo)桿，值得作為今后學(xué)術(shù)討論的一個(gè)典型案例，也值得作為反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的一個(gè)重要參考。
來(lái)源：市中院行政庭、宣教處
編輯：謝 洲
審核：顧建兵
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