經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 今年上半年，北方某地級(jí)市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人對(duì)開會(huì)的態(tài)度非常分裂：開會(huì)占用時(shí)間，但也能幫他短暫地躲避掉那些來“要錢”的各級(jí)單位，躲避掉需要拍板的事項(xiàng)。
這些來“要錢”的部門準(zhǔn)備了充分的理由，他們會(huì)強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的看重，這更讓這位財(cái)政部門負(fù)責(zé)人陷入兩難。盡管他已經(jīng)盡力壓縮市級(jí)財(cái)政的本級(jí)預(yù)算，并將資金提供給區(qū)縣，但鑒于當(dāng)?shù)刎?cái)政緊平衡的狀況，依然難以滿足所有部門的需求。
7月22日，財(cái)政部公布了2024年上半年財(cái)政收支情況，全國稅收收入為94080億元，同比下降5.6%；國有土地使用權(quán)出讓收入為15263億元，同比下降18.3%。
2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“謀劃新一輪財(cái)稅改革。”2024年7月21日公布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出“深化財(cái)稅改革”“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”。
7月19日，在中共中央舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，中央財(cái)辦分管日常工作的副主任、中央農(nóng)辦主任韓文秀介紹了《決定》中經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域改革內(nèi)容。針對(duì)地方政府和基層財(cái)政困難，提出要完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，提高中央財(cái)政支出比例，不得違規(guī)要求地方安排配套資金。
中國正處在新一輪財(cái)稅改革落地的前夜，地方財(cái)政局長希望通過新一輪財(cái)稅改革，改善當(dāng)前地方財(cái)政的困境，尋求新的發(fā)展機(jī)遇。
上述北方某地級(jí)市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人最近一直在仔細(xì)學(xué)習(xí)《決定》的內(nèi)容，他認(rèn)為《決定》內(nèi)容非常有針對(duì)性，對(duì)解決當(dāng)前地方財(cái)政困難也很有幫助。
他認(rèn)為，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，如何在向地方傾斜財(cái)力的同時(shí)，保持中央調(diào)控的力度，非�？简�(yàn)上層的智慧。
一
2024年6月的一天，上述北方某地級(jí)市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人提前一個(gè)小時(shí)到達(dá)單位，發(fā)現(xiàn)自己辦公室外的兩個(gè)接待室里都是人。他知道這些人都是來“要錢”的，有些是熟悉的面孔，如縣區(qū)政府的負(fù)責(zé)人、平行部門單位，還有一些陌生的市場人士。這些市場人士主要是做政府項(xiàng)目的人——一些行政部門不愿出面，就讓市場人士各顯神通，去財(cái)政部門“要錢”。
這一天，直到晚上7點(diǎn)，上述北方某地級(jí)市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人才送走了最后一波客人：一個(gè)區(qū)的區(qū)長、常務(wù)區(qū)長和副區(qū)長。他說，這些縣區(qū)的區(qū)長們組團(tuán)來財(cái)政部門，也是來“要錢”的。一些與他同級(jí)的局長也會(huì)一直強(qiáng)調(diào)部門或項(xiàng)目支出的重要性以及領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，希望財(cái)政部門能大力支持。
上述負(fù)責(zé)人每天都面臨很多追加的預(yù)算。平行部門會(huì)找領(lǐng)導(dǎo)為臨時(shí)事項(xiàng)要錢，領(lǐng)導(dǎo)自己也有臨時(shí)決定的事項(xiàng)。
該負(fù)責(zé)人表示，在財(cái)政緊平衡的狀態(tài)下，地方各部門仍站在自身利益的角度要求增加支出。即便財(cái)政部門已經(jīng)告知了財(cái)政緊張，但花錢的部門并不買賬。
在這種情況下，該負(fù)責(zé)人需要認(rèn)真衡量這些部門支出項(xiàng)目的必要性以及支出額度的合理性。
當(dāng)?shù)刎?cái)政也正在積極尋找解決辦法，比如減少區(qū)縣上解財(cái)力。所謂上解，是指下級(jí)財(cái)政按照預(yù)算管理體制，將一部分本級(jí)預(yù)算收入解交到上級(jí)財(cái)政。該負(fù)責(zé)人的做法實(shí)際上是在保證中央和省里的部分后，減少市里的分成，以增加縣區(qū)的財(cái)力。
上述負(fù)責(zé)人說，財(cái)政部門是一個(gè)兜底部門。當(dāng)前縣區(qū)財(cái)政遇到困難，必須出手救助，否則問題會(huì)越來越大，最終還是需要財(cái)政兜底�！霸绯鍪挚偙韧沓鍪忠谩�。
該負(fù)責(zé)人所在的地級(jí)市2024年上半年的財(cái)政收入增速在省內(nèi)排名倒數(shù)，財(cái)力有限，因此能救助的縣區(qū)也有限。上半年，該負(fù)責(zé)人還去南方考察了一些地區(qū)，并與同行進(jìn)行了交流。他發(fā)現(xiàn)，雖然各級(jí)財(cái)政都有些緊張，但緊張的程度是不同的�！爱�(dāng)?shù)氐亩愂照急瘸^85%，這表明當(dāng)?shù)氐呢?cái)政質(zhì)量非常好，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量也很高�！鄙鲜鲐�(fù)責(zé)人表示。他非常羨慕這種情況，此前他們經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候，稅收占比也曾達(dá)到過80%以上，現(xiàn)在已經(jīng)降到稅收和非稅各占50%左右。
二
6月，東部某縣區(qū)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人要應(yīng)對(duì)兩件事兒：“數(shù)”和“錢”。
數(shù)指的是賬面數(shù)目。按照預(yù)算安排，時(shí)間過半，任務(wù)過半，年初制定的各種收支任務(wù)都要過半。
該負(fù)責(zé)人所在地區(qū)年初定的任務(wù)是40億元，過半要達(dá)到20億元。但1—5月只完成了14億元，這意味著6月至少要完成6億元的收入。
該負(fù)責(zé)人說：“最后，雖然數(shù)字上完成了20億元的收入，6月也完成了6億元的收入，但實(shí)際上6月的稅收只有1.5億元�！�1.5億元收入中，還有一些來自政府動(dòng)員企業(yè)提前申報(bào)帶來的收入。例如，有些企業(yè)為政府或城投做項(xiàng)目，政府就會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)先申報(bào)繳稅。
中國政府收入由四本賬組成，除去稅收入之外，地方政府還會(huì)通過一些罰沒收入、國有資源或者資產(chǎn)處置收入來增加財(cái)政收入，而這些收入一般歸類在非稅收入中。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，上半年，全國稅收收入94080億元，同比下降5.6%；非稅收入21833億元，同比增長11.7%�！板X”則指具體的支出。很多項(xiàng)目都是按季度或半年支付一次，因此6月份的支出項(xiàng)目特別多。例如，債務(wù)的還本付息、PPP（政府與社會(huì)資本合作）項(xiàng)目的財(cái)政支出以及專項(xiàng)債券的付息。
該負(fù)責(zé)人說：“現(xiàn)在每個(gè)月的收入在1億—2億元，但每個(gè)月的支出大約為3億元，現(xiàn)有的財(cái)力在支付工資后，沒有余力上繳上級(jí)財(cái)政和還債付息�！�
因此，該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，評(píng)估地方財(cái)力應(yīng)該看可用財(cái)力，而不應(yīng)該看綜合財(cái)力�？捎秘�(cái)力指地方可統(tǒng)籌用于安排一般預(yù)算支出的本級(jí)收入和上級(jí)補(bǔ)助，也就是地方政府實(shí)際能支配和使用的財(cái)力；綜合財(cái)力則包括一般預(yù)算、基金預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付等收入。
目前，該負(fù)責(zé)人疲于應(yīng)對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)貼政策。例如，此前小麥補(bǔ)貼，一畝地約為100元，主要由上級(jí)安排財(cái)政資金，但2024年小麥補(bǔ)貼變?yōu)榈亓ρa(bǔ)貼，上級(jí)不再提供資金，要求縣區(qū)政府自己承擔(dān)；對(duì)工業(yè)企業(yè)、民營企業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，也變?yōu)樯霞?jí)補(bǔ)10%，縣區(qū)政府補(bǔ)90%，以前上級(jí)補(bǔ)貼比例更高。
“對(duì)這種上級(jí)補(bǔ)10%，縣區(qū)補(bǔ)90%的支出，我們已經(jīng)顧不上了。”上述負(fù)責(zé)人表示。
該負(fù)責(zé)人在《決定》中發(fā)現(xiàn)，針對(duì)這些問題都有具體的改革措施。
例如，《決定》中提到“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”“不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排資金”。
三
6月中旬某天晚上11點(diǎn)19分，中部某區(qū)財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人離開辦公室。他說，現(xiàn)在的財(cái)政工作充滿了挑戰(zhàn)，加班已成為常態(tài)。
因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的催促，該負(fù)責(zé)人不得不加班完成一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)工作。他告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，這個(gè)項(xiàng)目要與原投資方解約，涉及到投資、規(guī)劃的調(diào)整，這些工作都是由財(cái)政部門牽頭。
今年上半年，該負(fù)責(zé)人一直負(fù)責(zé)清理稅收優(yōu)惠。“清理優(yōu)惠的工作一直在進(jìn)行，力度沒有加大，就是停招新的企業(yè)，現(xiàn)在各地都在觀望，我們也要看看兄弟縣區(qū)們?nèi)绾螆?zhí)行”。
2024年1月11日，全國審計(jì)工作會(huì)議提出，要著眼于推動(dòng)加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，密切關(guān)注財(cái)政、金融、國企國資、外貿(mào)外資等關(guān)鍵領(lǐng)域重大改革任務(wù)的落實(shí)和進(jìn)展情況，深入揭示一些地方在招商引資中違規(guī)出臺(tái)“小政策”、形成“稅收洼地”等問題，嚴(yán)肅查處違規(guī)返稅亂象。
5月國務(wù)院出臺(tái)了《公平競爭審查條例》，7月21日，《決定》提出“推動(dòng)市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通。加強(qiáng)公平競爭審查的剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。
該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，《決定》全文涉及公平競爭的篇幅很大，接下來地方如何招商引資仍是一個(gè)值得思考的問題。“現(xiàn)在是一個(gè)微妙的時(shí)刻，地方政府領(lǐng)導(dǎo)要‘上進(jìn)’，還是會(huì)追求做大GDP和追求財(cái)政收入”。
上述負(fù)責(zé)人對(duì)當(dāng)前一些財(cái)政支出感到困惑，他舉例說，某地為了迎接中央某項(xiàng)督查，花費(fèi)了數(shù)百萬元，其中一些支出是為了應(yīng)對(duì)督查的相關(guān)事項(xiàng)，比如在督查部門的下屬媒體上發(fā)表文章。
該負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，當(dāng)前財(cái)政狀態(tài)總體緊平衡，地方稅收和土地出讓收入負(fù)增長，支出需求不斷增加，地方債務(wù)到期高峰逼近，收支矛盾突出，債務(wù)率等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)上升。例如，民生支出占一般公共預(yù)算支出的比重不斷增長。特別是政策性的社保支出和農(nóng)林水（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利）支出，社保提標(biāo)使基層財(cái)政承受重負(fù)；地方政府債券還本付息支出正值高峰，特別是部分專項(xiàng)債券的還本付息因項(xiàng)目收益不及預(yù)期，目前還款壓力轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政負(fù)擔(dān)。
該負(fù)責(zé)人建議，中央應(yīng)增加國債發(fā)行規(guī)模，擴(kuò)大總需求，確保必要支出力度；同時(shí)建議完善省級(jí)以下財(cái)政體制，減少基層財(cái)政負(fù)擔(dān)和支出責(zé)任，避免收入、決策權(quán)上移，支出、責(zé)任權(quán)下移。
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