（原標(biāo)題：呂德文：西安防疫亂象，決策偏差還是執(zhí)行不力？）
【采訪/觀察者網(wǎng) 劉惠】
·西安“孕婦流產(chǎn)”事件
觀察者網(wǎng)：在疫情常態(tài)化兩年的情況下，西安封城還是出現(xiàn)了孕婦流產(chǎn)、病重家屬去世等惡性事件，背后可能是哪些原因和問題？
呂德文：這個(gè)問題分兩個(gè)層次來回答。
第一，這些事件是個(gè)案還是系統(tǒng)性事件，如果只是個(gè)案的話，實(shí)際上是可以理解的，畢竟準(zhǔn)備得再好，系統(tǒng)再完備，也會(huì)出現(xiàn)漏洞。
如果是一個(gè)比較普遍的狀況，就說明整個(gè)防疫系統(tǒng)出現(xiàn)了問題。疫情防控兩年了，如果還是存在這種系統(tǒng)性的問題是不可理解的，也是必須批評(píng)的。
現(xiàn)在西安疫情社會(huì)面已經(jīng)穩(wěn)住了，說明西安整個(gè)防疫系統(tǒng)是沒有問題的。這兩年，我們國家形成的常態(tài)化疫情防控策略起了作用，比如動(dòng)態(tài)清理、快速風(fēng)控、大規(guī)模核酸檢測等一系列的制度流程，西安這次也做了。
西安：社會(huì)面基本實(shí)現(xiàn)清零，部分小區(qū)逐步有序解封。圖片來源：視覺中國
在體系流程做到位的基礎(chǔ)上，西安的防控體系存在漏洞，比如醫(yī)院入院流程、社區(qū)防控、物資保障等，導(dǎo)致出現(xiàn)一些極端案例。武漢封城的時(shí)候準(zhǔn)備不足，普遍的物資供應(yīng)有問題的，西安不是這樣的，中國這兩年的防疫經(jīng)驗(yàn)在西安是起到了作用的。
第二，要理解為什么會(huì)發(fā)生這樣的極端事件，大家都說“西安抄作業(yè)也抄不會(huì)”，我覺得哪怕同一個(gè)國家，不同的城市也有差異，哪怕防疫系統(tǒng)是一樣的，但是系統(tǒng)執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)行條件和環(huán)境也很不一樣，所以最終結(jié)果會(huì)有差異。
比如，西安從精準(zhǔn)防控到封城之間的轉(zhuǎn)換時(shí)間。西安一直都采取精準(zhǔn)防控策略，去年舉行全運(yùn)會(huì)的時(shí)候，我們很多同事去西安調(diào)研，來回都嚴(yán)格按照要求做核酸檢測，那個(gè)時(shí)候采取的措施非常嚴(yán)格，對(duì)市民的生活確實(shí)有干擾，西安市民也有一些意見。所以西安想采取精準(zhǔn)防控策略，盡量減少對(duì)市民生活的干擾。
前幾個(gè)月，我們國家衛(wèi)健委也在倡導(dǎo)學(xué)習(xí)推廣上海的精準(zhǔn)防控經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該也有這種政策性的因素，全國也都在學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，盡量不采取封城措施。這兩個(gè)因素疊加起來，對(duì)西安當(dāng)時(shí)采取的措施是有影響的。
西安有條件做到采取很嚴(yán)格的措施，但是它想有一個(gè)更好的平衡，最后證明這樣效果不是很好，所以采取了封城措施。
決策本身是有差異的，還需要具體問題具體分析，不能對(duì)決策本身用一個(gè)“事后諸葛亮”的角度去看，我們只看到有那么多經(jīng)驗(yàn)可參考，沒有看到西安城市的一些特殊情況。
西安在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也在學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗(yàn)，跟決策本身是一樣的，除了講科學(xué)，也要講經(jīng)驗(yàn)。
另一方面，這次西安疫情是武漢以來最大的一次疫情，它的傳播能力和數(shù)量對(duì)整個(gè)防疫系統(tǒng)有不小的挑戰(zhàn)。
過去這兩年來，除了武漢只有少數(shù)幾個(gè)城市采取過封城措施。一旦封城的話，整個(gè)城市運(yùn)轉(zhuǎn)體系要重新組織，沒有經(jīng)歷過封城的城市，確實(shí)經(jīng)驗(yàn)方面或多或少都有漏洞，問題會(huì)在意想不到的地方出現(xiàn)。
比如說收治普通病人的醫(yī)院就很典型，醫(yī)院要采取嚴(yán)格的措施來防止疫情傳播，疫情防控指揮部要求24小時(shí)內(nèi)的核酸檢測，當(dāng)時(shí)制定的細(xì)則可能就沒有考慮到危急重癥患者。
對(duì)于基層執(zhí)行者來說，他就面臨兩難，一方面他肯定不希望出問題，另一方面又要執(zhí)行這種防疫要求。
醫(yī)院管理肯定是有問題的，因?yàn)檫@種情況下，救治病人是第一位。從醫(yī)生的倫理和醫(yī)院的社會(huì)職責(zé)角度來講，他們做的不對(duì)。
說遠(yuǎn)一點(diǎn)，基層確實(shí)面臨這種困境，很多東西和規(guī)則是基層邊做邊形成的慣例或習(xí)慣，沒有做過、沒有經(jīng)歷過就不知道。
從宏觀上來講，當(dāng)時(shí)西安政府采取封城措施，肯定大致考慮了民生保障問題，比如計(jì)算好這個(gè)城市每天要消耗多少蔬菜水果等，但是要送到每家每戶，這中間還有很多流程，比如人員不夠、社會(huì)組織不夠等。
我們在基層也做了很多調(diào)研，一些流程和管理就是很難做到非常完美，我覺得這是可以理解的。西安出了這些問題，直面批評(píng)并盡力去改，而且對(duì)個(gè)案負(fù)責(zé)任，防疫系統(tǒng)也還在起作用。守土有責(zé)也是我們很重要的經(jīng)驗(yàn)，地方官員有屬地責(zé)任，地方只要出了問題，只要結(jié)果不好，就得負(fù)責(zé)任。
觀察者網(wǎng)：針對(duì)“孕婦流產(chǎn)”事件，有一部分輿論指責(zé)西安高新醫(yī)院是一家私立醫(yī)院，這個(gè)輿論背后反映了什么？
呂德文：我談一下比較抽象的看法。第一，這肯定是一個(gè)責(zé)任事件，已經(jīng)定性了，公立醫(yī)院和私立醫(yī)院都一樣，都有可能會(huì)出現(xiàn)這種責(zé)任事件。
醫(yī)院的責(zé)任就是救死扶傷，在疫情防控中應(yīng)該服從疫情防控指揮部的指揮，在緊急狀態(tài)下，公立和私立醫(yī)院都要聽從指揮。
在這種情況下，首先是醫(yī)院管理本身的問題，跟醫(yī)院性質(zhì)沒有關(guān)系，高新醫(yī)院的護(hù)士、醫(yī)生、保安對(duì)防疫的規(guī)則管理出了問題。
第二，輿論懷疑也有合理性。一般來講，私立醫(yī)院承擔(dān)的社會(huì)功能確實(shí)比公立醫(yī)院要少一些。兩者性質(zhì)不一樣，私立醫(yī)院是總經(jīng)理和公司制，公立醫(yī)院一把手是黨委書記。
如果是公立醫(yī)院，黨委書記一把手和醫(yī)院院長的領(lǐng)導(dǎo)體制是比較通順的，跟我們疫情防控指揮的系統(tǒng)對(duì)接是比較順暢的，公立醫(yī)院承擔(dān)緊急狀態(tài)功能和公益責(zé)任也是比較順暢。
圖源：東方IC
觀察者網(wǎng)：在穩(wěn)定壓倒一切，穩(wěn)定是官員政績表的最大加分項(xiàng)的情況下，基層愈發(fā)缺少社會(huì)治理主動(dòng)性，這讓我們不禁反思是秩序服務(wù)于人還是人服務(wù)于秩序。在疫情防控等非常時(shí)期，如何給予基層一定的主動(dòng)性和自主性？
呂德文：特殊時(shí)間我覺得自主性有幾個(gè)方面。
第一個(gè)是擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R(shí)，特殊時(shí)期有很多情況，我們制度上是很難全都考慮到。比如西安孕婦的例子，確實(shí)涉及到醫(yī)院主管和整個(gè)管理體系里一線的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任。最重要的一點(diǎn)就是怎么樣讓他們有這個(gè)擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R(shí)，簡單講跟基層干部的素養(yǎng)有關(guān)系。
第二，基層干部有擔(dān)當(dāng)意識(shí)，也要給擔(dān)當(dāng)空間，這就跟上級(jí)和制度環(huán)境有關(guān)系。要是他擔(dān)當(dāng)以后出問題了，反而被追責(zé)，那就會(huì)打擊干部的積極性。我們大部分基層干部是有這個(gè)擔(dān)當(dāng)意識(shí)的，但條件能否達(dá)到，要畫個(gè)問號(hào)。
比如說疫情防控緊急狀態(tài)，很多事情是模棱兩可的，采取一個(gè)措施，成功了是有擔(dān)當(dāng)，不成功就會(huì)被認(rèn)為是亂作為。
舉一個(gè)例子，出現(xiàn)大規(guī)模疫情后，是采取極端封城措施，還是采取追蹤科學(xué)防疫，從本質(zhì)上來講都有它的合理性。對(duì)我們基層政府來講，都是具體環(huán)境里面進(jìn)行決策。
也就是說，應(yīng)該有比較好的制度環(huán)境，不管采取哪一種決策方式，只要遵循正常的流程，以解決問題為初心，我覺得都是可以理解的，哪怕最后證明這個(gè)決策不太合適，也不能追究干部的責(zé)任，我覺得這是比較好的。
我們過去兩年有個(gè)很大的教訓(xùn)，一個(gè)地方出現(xiàn)病例以后，首先就把地方主管處分了再說，這是有問題的。出現(xiàn)疫情就撤職對(duì)基層干部是一個(gè)非常大的打擊，因?yàn)橐咔橛胁淮_定性，也不是個(gè)人主觀上可以做得到的。
今天防疫常態(tài)化了，常態(tài)化怎么理解？就是哪怕緊急狀態(tài)，也要當(dāng)成一個(gè)正常的事件去對(duì)待。在復(fù)雜的決策環(huán)境里，怎么樣去讓基層干部能夠安安心心地工作，我覺得這很重要。
·從一碼通崩潰到數(shù)字治理
觀察者網(wǎng)：這次西安疫情也有被處分的官員，西安一碼通在先后崩潰兩次后，西安市大數(shù)據(jù)資源管理局黨組書記被停職檢查，這種處分是否合理？
呂德文：這個(gè)事件和西安孕婦流產(chǎn)事件的處分是兩個(gè)性質(zhì)。西安孕婦流產(chǎn)事件當(dāng)事人在醫(yī)院外等了兩個(gè)小時(shí)，管理流程和向上傳達(dá)都有問題。假設(shè)西安高新醫(yī)院是因?yàn)闆]有接診能力收治病人，若是因?yàn)檫@個(gè)問題來追究責(zé)任就不合理。
武漢疫情的時(shí)候，很多地方突然蹦出病例，這跟官員的應(yīng)對(duì)和反應(yīng)沒關(guān)系，但是只要有病例馬上就把基層官員處分了，那是不對(duì)的。
對(duì)上級(jí)政府來講，群眾意見大肯定就是你沒做好工作，但實(shí)際去調(diào)查的話，你會(huì)發(fā)現(xiàn)基層人員已經(jīng)加班加點(diǎn)兩個(gè)月了，很多情況是不受控的。
某種程度上，我們的上級(jí)監(jiān)督，尤其是問責(zé)要謹(jǐn)慎。問責(zé)從上級(jí)機(jī)關(guān)角度講，它有兩個(gè)功能，第一個(gè)是回應(yīng)群眾的訴求，給群眾一個(gè)交代。
處分主要的責(zé)任人，就是給公眾一個(gè)交代，政府表態(tài)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，我們服務(wù)做的不夠，具體落實(shí)到一個(gè)主要責(zé)任人，這個(gè)邏輯是說得通的。
第二個(gè)，問責(zé)的主要功能是促進(jìn)工作的改進(jìn)，通過問責(zé)來舉一反三，讓別的地方吸取教訓(xùn)，這兩個(gè)功能是同時(shí)具有。
但是往往在疫情防控緊急狀態(tài)下，哪一個(gè)功能為主很有講究，在平常非緊急狀態(tài)下，公眾輿論可能不是很大，它的主要功能就是促進(jìn)工作的改善，可以具體問題具體分析。
但在緊急狀態(tài)下，民眾老百姓意見很大、民怨沸騰的時(shí)候，政府要滿足群眾的訴求。從具體的工作講，干部也沒錯(cuò)，但從系統(tǒng)角度是一個(gè)問題，所以我們還是要對(duì)這個(gè)人做一個(gè)處分處理。
我們治理體制的運(yùn)轉(zhuǎn)必然要面臨矛盾，沒有十全十美，今天我們作為一個(gè)研究者或者作為一個(gè)新聞報(bào)道來看這些事情的時(shí)候，要看它的這種復(fù)雜性，很多事件都是一個(gè)妥協(xié)的結(jié)果，并非是非黑即白的。
觀察者網(wǎng)：西安一碼通崩潰后，相關(guān)部門給出的回復(fù)是“非必要不亮碼”，這也引起了民眾群嘲，這暴露了我們政府?dāng)?shù)字治理中哪些短板？
呂德文：相關(guān)部門回應(yīng)“非必要不亮碼”應(yīng)該是出了問題以后的權(quán)宜之計(jì)，實(shí)在沒辦法，只能是很無奈的一種回應(yīng)。
數(shù)字治理能力對(duì)于我們每個(gè)地方政府都是考驗(yàn)。在我的調(diào)研中，一般人認(rèn)為數(shù)字治理是技術(shù)問題，其實(shí)不是，本質(zhì)上還是權(quán)力問題。
現(xiàn)在，數(shù)字技術(shù)本身不是問題，包括一碼通的技術(shù)都不是問題，關(guān)鍵是我們只要搞數(shù)字治理，就會(huì)關(guān)系到數(shù)字的所有權(quán)或數(shù)字主權(quán)。
比如，大數(shù)據(jù)部門的一碼通涉及到很多信息的收集，這些信息涉及到部門之間的連接和聯(lián)動(dòng)。
數(shù)字技術(shù)要轉(zhuǎn)化成治理能力，中間有一個(gè)很長的鏈條，這個(gè)鏈條涉及到各個(gè)部門或者各個(gè)治理層級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)。哪怕是技術(shù)上做到了，但是聯(lián)動(dòng)不順暢，就會(huì)影響數(shù)字治理的能力和效率。這是第一點(diǎn)。
第二，數(shù)字治理涉及到層級(jí)關(guān)系，因?yàn)樽罱K應(yīng)用軟件需要讓下級(jí)去推廣，包括現(xiàn)在公安部的反詐軟件，也要依靠基層政府幫忙推廣到社區(qū)。
第三，數(shù)字治理要惠及民眾，要讓普通老百姓接受，這其中也有數(shù)字鴻溝的問題，不同的群體對(duì)數(shù)字接受程度不一樣。
數(shù)字治理是一個(gè)非常復(fù)雜的體系，現(xiàn)在每個(gè)地方政府都在建設(shè)推動(dòng)，每個(gè)地方區(qū)別也很大，這跟各個(gè)層級(jí)投入、政府投入資源、權(quán)力整合程度、部門協(xié)調(diào)程度、政府與社會(huì)和群眾的連接都是密切相關(guān)的，說到底還是取決于常規(guī)的治理能力。
一般我們認(rèn)為數(shù)字治理會(huì)提高政府的治理能力，但在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，情況是相反的。政府本來的治理能力有多高，數(shù)字治理建設(shè)水平就有多高。所以西安一碼通崩潰這個(gè)事情，某種意義上說明了政府日常的治理能力有欠缺。
觀察者網(wǎng)：有網(wǎng)友們建議說，健康碼崩潰的時(shí)候，能否用身份證、人臉識(shí)別等手段作為補(bǔ)充，這些其實(shí)也是數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè)的一環(huán)。
呂德文：因?yàn)樯矸葑C屬于公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)管理，公安系統(tǒng)會(huì)因?yàn)榘踩缘仍虿辉敢飧鷦e的部門聯(lián)動(dòng)，那么危機(jī)時(shí)刻，身份證手段就沒有辦法使用。
大數(shù)據(jù)管理局是一個(gè)弱勢部門，公安局是一個(gè)強(qiáng)勢部門且相對(duì)獨(dú)立，所以這時(shí)候就需要省委、市委等更高層級(jí)去協(xié)調(diào)。
西安：西北工業(yè)大學(xué)有序進(jìn)行核酸檢測。圖片來源：視覺中國
觀察者網(wǎng)：此次西安疫情在信息披露上也存在問題，比如西安政府在去年12月29日的新聞發(fā)布會(huì)直播上，民眾都在評(píng)論區(qū)說“買菜難”的問題，結(jié)果直播直接關(guān)閉了評(píng)論，發(fā)布會(huì)上也沒有告訴民眾生活物資保障的有效信息，您覺得這是哪一環(huán)出了問題？
呂德文：一般疫情防控指揮部有一個(gè)宣傳小組，但從西安這個(gè)情況來看，說明宣傳部門還不夠?qū)I(yè)。
武漢當(dāng)時(shí)的疫情防控有一個(gè)專家組團(tuán)隊(duì)，里面有公共傳播方面的專家。西安按道理應(yīng)該也有，在特殊情況下，經(jīng)過專家的決策和建議會(huì)比較高效。疫情期間的公共傳播和民眾溝通，要更加專業(yè)和復(fù)雜，這時(shí)候應(yīng)該充實(shí)一些比較專業(yè)的力量進(jìn)去。
某種意義上，疫情防控是對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的一種重組，需要的控制能力已經(jīng)超出了西安市政府的范疇。
過去有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，遇到比較大的疫情防控，一般都要提級(jí)管理。比如說區(qū)級(jí)的防控市里去接手，市級(jí)出問題最好是省里去接手，一個(gè)省出問題就國家去接手。
西安市只能做本級(jí)管理防控的事情，沒有足夠的精力來考慮超出它的傳統(tǒng)治理系統(tǒng)的事情，視野關(guān)注不到，也沒有能力來調(diào)配其他資源。醫(yī)院醫(yī)療資源、宣傳資源、物質(zhì)保障等，西安政府能夠調(diào)配的能力是有限的。
宣傳也是這樣的，只能管自己本市的宣傳，省級(jí)的宣傳資源雖然也在西安市，但是管不了，西安市有很多省屬單位、國家常駐單位，這些也管不了，但這些實(shí)際上都是疫情防控里非常重要的資源，所以西安會(huì)有點(diǎn)被動(dòng)，也產(chǎn)生了一些漏洞。
我們這兩年有個(gè)很重要經(jīng)驗(yàn)，就是“提級(jí)”管理的經(jīng)驗(yàn)，西安市封城的話，那就應(yīng)該省級(jí)參與到疫情防控指揮部里面去，做策略和統(tǒng)一資源調(diào)配。
武漢疫情就是湖北省直接控制管轄，湖北省有國家中央指導(dǎo)組，省、市資源不夠的時(shí)候，中央指導(dǎo)組就可以調(diào)配。
觀察者網(wǎng)：現(xiàn)在有一個(gè)討論說西安疫情沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和志愿者的活力，封城措施比較嚴(yán)格，所以出現(xiàn)了很多問題。
呂德文：湖北武漢的疫情防控，民政部門總結(jié)一個(gè)經(jīng)驗(yàn)叫“五社聯(lián)動(dòng)”，就是社區(qū)、社會(huì)公益組織，社工志愿者、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)資源的聯(lián)動(dòng)。這五個(gè)主體的聯(lián)動(dòng)就是社會(huì)層面的動(dòng)員問題。
組織能力不是一個(gè)抽象的概念，是很具體的，不同小區(qū)組織能力就不一樣，老舊小區(qū)居民老年人多，組織能力肯定弱，組織能力強(qiáng)的都是那些商品樓小區(qū)，社區(qū)組織的活力并不是我們政府想怎樣就怎樣，主要確實(shí)還是社會(huì)層面的問題。
不同社區(qū)居住人口的特質(zhì)和社區(qū)限制都會(huì)影響社會(huì)活力。再怎么有活力的城市，總有地方是缺乏活力，所以第二個(gè)很重要的經(jīng)驗(yàn)就來了，就是西安也在做的黨員干部下沉社區(qū)。
黨員干部下沉以后，跟社區(qū)居民一起工作，并且有些干部本來就住在這個(gè)小區(qū)，這樣就把黨員干部的積極性、社會(huì)活力發(fā)揮出來了。
當(dāng)然，我認(rèn)為社區(qū)活力只能是一個(gè)補(bǔ)充作用，包括志愿者等，因?yàn)榉獬鞘且粋�(gè)很特殊的社會(huì)狀態(tài)。武漢封城不封小區(qū)和樓棟，西安封城是封樓棟、封戶，這樣一來，資源配置和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的成本要求是很高的。
我覺得不能把社會(huì)組織的作用夸大了，更重要的還是我們整個(gè)城市運(yùn)轉(zhuǎn)體系和組織體系。
觀察者網(wǎng)：西安這次疫情出現(xiàn)了漏洞，沒有經(jīng)歷過封城的城市，可能也經(jīng)受不起這樣一次考驗(yàn)。我們的城市現(xiàn)代化防疫體系怎么樣？再出現(xiàn)這樣一個(gè)情況，其他城市是否做好了準(zhǔn)備？
呂德文：我覺得西安現(xiàn)在遇到的問題是不可避免的，是個(gè)案問題。
過去經(jīng)驗(yàn)所形成的防疫系統(tǒng)，跟具體特定城市、特定情境、特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，肯定有不匹配的地方，所以一定會(huì)有磨合，磨合過程中出現(xiàn)這種個(gè)案問題是很正常的。
第一個(gè)層次，現(xiàn)在我們國家有很成熟的防疫經(jīng)驗(yàn)，任何一個(gè)城市出問題，我們都有能力去控制好，我覺得我們防疫系統(tǒng)是沒問題的。
第二個(gè)層次，任何一個(gè)城市都會(huì)出現(xiàn)類似于西安的個(gè)案問題，我覺得這是很難避免的，具體問題具體分析，不同城市的資源稟賦不一樣，社會(huì)活力、民風(fēng)民情、行政系統(tǒng)的慣性也不一樣，所以會(huì)跟防疫制度系統(tǒng)有一個(gè)適應(yīng)過程。
沒有經(jīng)歷過封城，制度再完善都沒用，因?yàn)橹贫鹊钠ヅ涫窃谶\(yùn)轉(zhuǎn)過程中相互磨合出來的，不是事先準(zhǔn)備好的，準(zhǔn)備跟真正運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)是兩碼事。
第三個(gè)層次，我覺得疫情演練也是很重要的，城市還是要有準(zhǔn)備。就像消防演練一樣，我們每一個(gè)城市應(yīng)該都有這種預(yù)案演練，比如小型的、以區(qū)為單位的演練。演練畢竟比不演練要好一些，把防疫程序做一遍，做好準(zhǔn)備工作，減少這種失誤。
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